가. 대법원은 2013년 12월 26일 선고 2011두8291 판결에서 `재개발사업의 조합 설립 동의에 관한 규정의 체계, 형식 및 내용, 나아가 ① 「구 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 시행규칙」이 정한 법정동의서는 상위 법령의 위임에 따른 것으로서 법적 구속력이 있고, 구 도시정비법령이 이처럼 법정동의서를 규정한 취지는 종래 건설교통부 고시로 제공하던 표준동의서를 대신할 동의서 양식을 법령에서 정해 그 사용을 강제함으로써 동의서의 양식이나 내용을 둘러싼 분쟁을 미연에 방지하려는 취지라고 할 것인 점 ② 법정동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지라기보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고 그 규율에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점 ③ 법정동의서 중 비용의 분담기준 및 소유권의 귀속에 관한 각 사항 부분에서 그 구체적인 사항은 조합 정관에 의한다는 취지의 기재 역시 해당 사항의 구체적인 내용이 기재된 정관이나 정관 초안에 대한 동의를 얻기 위한 것이라기보다는 해당 사항의 구체적인 내용은 장차 창립총회의 결의 등을 거쳐 마련된 정관에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점 ④ 아울러 조합 정관에 관한 의견의 수렴은 창립총회에서 충분히 이루어질 수 있으므로 굳이 조합 설립에 관한 동의를 받을 때 동의서에 정관 초안을 첨부해 그 내용에 관한 동의까지 받도록 요구할 필요가 없을 뿐만 아니라 이를 요구하는 것은 절차상 무리인 측면도 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 조합설립추진위원회(이하 추진위원회)가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서와 같은 서식에 따른 동의서에 의해 조합설립에 관한 동의를 받는 것은 적법하고, 그 동의서에 비용분담의 기준이나 소유권의 귀속에 관한 사항이 더 구체적이지 아니하다는 이유로 이를 무효라고 할 수 없다`고 판시한바 있다.
2. 정관 초안이 창립총회에서 변경된 경우 동의서의 효력 여부
가. 재건축 정비사업 조합설립인가 신청 시 제출된 동의서에 포함된 `조합 정관` 초안의 내용이 창립총회에서 변경된 경우, 그 동의서의 효력이 유지되는지 여부에 대한 고덕5단지 재건축 조합의 사례에서
나. 대법원은 2014년 1월 16일 선고 2011두12801 판결에서 `재건축사업의 조합 설립 동의와 동의 철회에 관한 규정의 체계, 형식 및 내용에 더해 ① 행정청으로 하여금 조합설립인가 신청 전에 제출된 동의철회서에 의하여서만 동의 철회 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 그 입법 취지가 있다고 볼 수 있는 점 ② 토지등소유자들은 창립총회 결의 사항이 그의 의사에 반하는 경우 이 사건 추진위원회를 상대로 위와 같은 개별 동의를 철회한다는 의사표시를 해 동의서의 효력 발생을 저지할 수 있는 점 ③ 그런데도 위와 같은 철회의 의사표시를 하지 아니한 상태에서 창립총회에서 변경 후 정관(안)이 조합 정관으로 확정됐다면 당초 동의서를 제출했던 토지등소유자들은 이 사건 조합설립인가 신청 시 그것이 피고에 제출되는 것을 예견했다고 할 것이어서 그들은 변경 후 정관안의 효력을 인정한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있는 점(대법원 2013년 1월 10일 선고 2010두16394 판결 참조) ④ 나아가 법정동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지라기보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고 그 규율에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되므로 설립추진위원회가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서와 같은 서식에 따른 동의서에 의해 조합설립에 관한 동의를 받았다고 하더라도 적법하다고 할 것인 점(대법원 2013년 12월 26일 선고 2011두8291 판결 참조) 등을 종합적으로 고려해 보면, 조합설립인가 신청 시 제출된 동의서에 포함된 `조합 정관`의 사항에 변경이 있다고 하더라도 조합설립인가에 동의했던 토지등 소유자가 구 도시정비법 시행령 제28조제4항 및 제5항에서 정한 동의 철회의 시기와 방법 등 절차에 따라 동의를 철회하지 아니하는 한 그 동의서의 효력은 그대로 유지된다고 할 것이고, 행정청으로서는 추진위원회가 작성한 정관 초안의 내용이 창립총회에서 변경됐다고 하더라도 조합설립인가 신청 시 제출된 토지등소유자의 동의서만으로 조합설립인가 여부를 심사하는 것으로 충분하다`고 해 동의 철회가 없는 한 동의서의 효력이 있다고 판시하고 있다.
다. 위 사안은 정관 규정 중 사업 구역 내 상가 소유자에게 주택을 공급하는 기준 부분 등이 변경된 사안으로서 원심은 정관 초안과 변경 후 정관안이 동일성이 없음에도 새로이 동의서를 받지 아니한 것은 위법하다고 했으나 대법원에서 위 판시 취지와 같이 파기 환송된 사건이다. 동의서 징구 당시 첨부됐던 정관안과 실제 창립총회에서 결의된 정관안 내용이 다를 경우 무조건적으로 동의의 효력을 부인하지 않고, 그와 같이 정관 변경이 이뤄질 경우 토지등소유자 입장에서는 기존의 동의를 철회할 수 있음에도 철회하지 않았다면 동의 의사는 여전히 계속되고 있다는 판단으로서 매우 합리적인 판단이라고 보인다.
1. 정관(초안)을 첨부하지 않고 조합 설립 동의를 받는 것이 적법한지의 여부에 대해
가. 대법원은 2013년 12월 26일 선고 2011두8291 판결에서 `재개발사업의 조합 설립 동의에 관한 규정의 체계, 형식 및 내용, 나아가 ① 「구 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 시행규칙」이 정한 법정동의서는 상위 법령의 위임에 따른 것으로서 법적 구속력이 있고, 구 도시정비법령이 이처럼 법정동의서를 규정한 취지는 종래 건설교통부 고시로 제공하던 표준동의서를 대신할 동의서 양식을 법령에서 정해 그 사용을 강제함으로써 동의서의 양식이나 내용을 둘러싼 분쟁을 미연에 방지하려는 취지라고 할 것인 점 ② 법정동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지라기보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고 그 규율에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점 ③ 법정동의서 중 비용의 분담기준 및 소유권의 귀속에 관한 각 사항 부분에서 그 구체적인 사항은 조합 정관에 의한다는 취지의 기재 역시 해당 사항의 구체적인 내용이 기재된 정관이나 정관 초안에 대한 동의를 얻기 위한 것이라기보다는 해당 사항의 구체적인 내용은 장차 창립총회의 결의 등을 거쳐 마련된 정관에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되는 점 ④ 아울러 조합 정관에 관한 의견의 수렴은 창립총회에서 충분히 이루어질 수 있으므로 굳이 조합 설립에 관한 동의를 받을 때 동의서에 정관 초안을 첨부해 그 내용에 관한 동의까지 받도록 요구할 필요가 없을 뿐만 아니라 이를 요구하는 것은 절차상 무리인 측면도 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 조합설립추진위원회(이하 추진위원회)가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서와 같은 서식에 따른 동의서에 의해 조합설립에 관한 동의를 받는 것은 적법하고, 그 동의서에 비용분담의 기준이나 소유권의 귀속에 관한 사항이 더 구체적이지 아니하다는 이유로 이를 무효라고 할 수 없다`고 판시한바 있다.
2. 정관 초안이 창립총회에서 변경된 경우 동의서의 효력 여부
가. 재건축 정비사업 조합설립인가 신청 시 제출된 동의서에 포함된 `조합 정관` 초안의 내용이 창립총회에서 변경된 경우, 그 동의서의 효력이 유지되는지 여부에 대한 고덕5단지 재건축 조합의 사례에서
나. 대법원은 2014년 1월 16일 선고 2011두12801 판결에서 `재건축사업의 조합 설립 동의와 동의 철회에 관한 규정의 체계, 형식 및 내용에 더해 ① 행정청으로 하여금 조합설립인가 신청 전에 제출된 동의철회서에 의하여서만 동의 철회 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 그 입법 취지가 있다고 볼 수 있는 점 ② 토지등소유자들은 창립총회 결의 사항이 그의 의사에 반하는 경우 이 사건 추진위원회를 상대로 위와 같은 개별 동의를 철회한다는 의사표시를 해 동의서의 효력 발생을 저지할 수 있는 점 ③ 그런데도 위와 같은 철회의 의사표시를 하지 아니한 상태에서 창립총회에서 변경 후 정관(안)이 조합 정관으로 확정됐다면 당초 동의서를 제출했던 토지등소유자들은 이 사건 조합설립인가 신청 시 그것이 피고에 제출되는 것을 예견했다고 할 것이어서 그들은 변경 후 정관안의 효력을 인정한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있는 점(대법원 2013년 1월 10일 선고 2010두16394 판결 참조) ④ 나아가 법정동의서의 정관에 관한 사항 부분은 정관에 포함될 구체적 내용에 대한 동의를 얻기 위한 취지라기보다는 조합의 운영과 활동에 관한 자치규범으로서 정관을 마련하고 그 규율에 따르겠다는 데에 대한 동의를 얻기 위한 취지로 해석되므로 설립추진위원회가 조합의 정관 또는 정관 초안을 첨부하지 아니한 채 법정동의서와 같은 서식에 따른 동의서에 의해 조합설립에 관한 동의를 받았다고 하더라도 적법하다고 할 것인 점(대법원 2013년 12월 26일 선고 2011두8291 판결 참조) 등을 종합적으로 고려해 보면, 조합설립인가 신청 시 제출된 동의서에 포함된 `조합 정관`의 사항에 변경이 있다고 하더라도 조합설립인가에 동의했던 토지등 소유자가 구 도시정비법 시행령 제28조제4항 및 제5항에서 정한 동의 철회의 시기와 방법 등 절차에 따라 동의를 철회하지 아니하는 한 그 동의서의 효력은 그대로 유지된다고 할 것이고, 행정청으로서는 추진위원회가 작성한 정관 초안의 내용이 창립총회에서 변경됐다고 하더라도 조합설립인가 신청 시 제출된 토지등소유자의 동의서만으로 조합설립인가 여부를 심사하는 것으로 충분하다`고 해 동의 철회가 없는 한 동의서의 효력이 있다고 판시하고 있다.
다. 위 사안은 정관 규정 중 사업 구역 내 상가 소유자에게 주택을 공급하는 기준 부분 등이 변경된 사안으로서 원심은 정관 초안과 변경 후 정관안이 동일성이 없음에도 새로이 동의서를 받지 아니한 것은 위법하다고 했으나 대법원에서 위 판시 취지와 같이 파기 환송된 사건이다. 동의서 징구 당시 첨부됐던 정관안과 실제 창립총회에서 결의된 정관안 내용이 다를 경우 무조건적으로 동의의 효력을 부인하지 않고, 그와 같이 정관 변경이 이뤄질 경우 토지등소유자 입장에서는 기존의 동의를 철회할 수 있음에도 철회하지 않았다면 동의 의사는 여전히 계속되고 있다는 판단으로서 매우 합리적인 판단이라고 보인다.
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