[아유경제=김진원 기자] 토지등소유자를 대상으로 3분의 2 이상의 동의 없이도 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행할 수 있다는 유권해석이 나왔다.
지난 20일 법제처는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따라 이 같이 해석한다고 밝혔다. 이는 민원인이 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 토지 소유자 등을 대상으로 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지 문의한 것에 대한 회답이다.
이 같은 해석을 한 이유로 법제처는 "「농어촌정비법」 제9조제2항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업 기본계획에 따라 사업을 하려면 해당 지역에 대한 세부 설계를 하고, 농업생산기반 정비사업 시행계획을 세워야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업(저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외함) 시행계획을 공고하고, 같은 법 제11조에 따른 토지에 대한 권리를 가지고 있는 자(이하 `토지등 소유자`)에게 열람하도록 한 후 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항에서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에서 `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`이란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 말한다고 규정하면서, 저수지, 양수장, 배수장, 관정(管井: 우물), 취입보(取入洑), 용수로, 배수로 등 수리시설(水利施設)의 개수·보수사업(제1호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안은 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이다"고 말문을 열었다.
이어 법제처는 "먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성돼 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없을 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「농어촌정비법」 제9조제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자의 의무로서 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 순차적으로 거칠 것을 규정하면서, 농업생산기반 정비사업에서 `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외한다`고 규정하고 있으므로, `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`의 경우에는 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 되는 것이 문언 상 명백하다"고 설명했다.
계속해서 "2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부 개정돼 2002년 7월 15일 시행되기 전의 「농어촌정비법」에서는 모든 농업생산기반 정비 사업에 대해 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차를 거치도록 규정하고 있었는데, 2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부개정되어 2002년 7월 15일 시행된 「농어촌정비법」에서는 저수지의 개수ㆍ보수 등 일부 농업생산기반 개량사업에 대하여 시행계획 공고 등의 절차를 거치지 않도록 개정한 바, 이는 기존 농업생산기반시설을 단지 보수ㆍ개량하는 수준에 그치는 사업에 대해서도 의견수렴 등의 절차를 거치도록 하는 것이 오히려 사업지연 및 행정력 낭비만 초래된다는 점을 고려해, 저수지의 개수ㆍ보수 등 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업의 경우 시행절차를 간소화하기 위해 의견수렴 및 동의 절차를 생략할 수 있도록 한 것으로 이러한 입법 취지에 비춰 볼 때, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 농업생산기반 개량사업의 경우에는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 된다고 봐야 한다"고 짚었다.
한편, ① 「농어촌정비법」 제9조제3항에서는 시행계획을 공고해야 하는 대상을 농업생산기반 정비사업으로 규정하면서 그 농업생산기반 정비사업에서 괄호를 둬 저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외하도록 규정하고 있고, ② 같은 법 제9조제6항 단서에서 농업생산기반시설의 개수ㆍ보수사업에 대해서는 관할 광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 `시ㆍ도지사`)에게 승인을 신청해야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 농업생산기반 정비사업 시행계획 승인 시 신청서류 중 하나로「농어촌정비법」 `제9조제3항에 따른 토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류`(제2호)를 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합적으로 살펴보면, `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`을 시행하려는 경우에는 시행계획 공고 절차만을 생략할 수 있다고 봐야 하고, 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의는 받아야 한다고 보는 의견에 대해서도 법제처는 "그러나, 「농어촌정비법」 제9조제3항은 농업생산기반 정비사업 시행계획 공고가 있음을 전제로, 그 시행계획을 토지등 소유자에게 열람하도록 한 후 토지등 소유자의 동의를 받도록 한 규정으로서, 시행계획 공고와 토지등 소유자의 열람 및 동의는 선행 절차가 이뤄지는 것을 전제로 그 다음에 이어지는 절차를 순차적으로 규정한 것으로서, `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`의 경우 시행계획 공고 절차만 생략하고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차는 거쳐야 하는 것으로 분리해 보기는 어렵다"고 지적했다.
또한 "「농어촌정비법 시행규칙」 제4조에서 `토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류`를 시행계획 승인 신청 시 첨부하도록 규정한 것은 「농어촌정비법」 제9조제6항 본문에 따라 농림축산식품부장관에게 승인을 신청해야 하는 농업생산기반 정비사업에 대해 적용되는 규정이지, 같은 항 단서에 따라 시ㆍ도지사에게 승인을 신청해야 하는 같은 법 제2조제5호나목의 농업생산기반 개량사업에 대해 적용되는 규정은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다"고 언급했다.
따라서 법제처는 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받지 않아도 된다고 못 박았다.
[아유경제=김진원 기자] 토지등소유자를 대상으로 3분의 2 이상의 동의 없이도 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행할 수 있다는 유권해석이 나왔다.
지난 20일 법제처는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따라 이 같이 해석한다고 밝혔다. 이는 민원인이 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 토지 소유자 등을 대상으로 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지 문의한 것에 대한 회답이다.
이 같은 해석을 한 이유로 법제처는 "「농어촌정비법」 제9조제2항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업 기본계획에 따라 사업을 하려면 해당 지역에 대한 세부 설계를 하고, 농업생산기반 정비사업 시행계획을 세워야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업(저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외함) 시행계획을 공고하고, 같은 법 제11조에 따른 토지에 대한 권리를 가지고 있는 자(이하 `토지등 소유자`)에게 열람하도록 한 후 3분의 2 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있고, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항에서는 「농어촌정비법」 제9조제3항에서 `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`이란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 말한다고 규정하면서, 저수지, 양수장, 배수장, 관정(管井: 우물), 취입보(取入洑), 용수로, 배수로 등 수리시설(水利施設)의 개수·보수사업(제1호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안은 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는지에 관한 것이다"고 말문을 열었다.
이어 법제처는 "먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성돼 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없을 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 「농어촌정비법」 제9조제3항에서는 농업생산기반 정비사업 시행자의 의무로서 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 순차적으로 거칠 것을 규정하면서, 농업생산기반 정비사업에서 `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외한다`고 규정하고 있으므로, `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`의 경우에는 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 되는 것이 문언 상 명백하다"고 설명했다.
계속해서 "2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부 개정돼 2002년 7월 15일 시행되기 전의 「농어촌정비법」에서는 모든 농업생산기반 정비 사업에 대해 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차를 거치도록 규정하고 있었는데, 2002년 1월 14일 법률 제6596호로 일부개정되어 2002년 7월 15일 시행된 「농어촌정비법」에서는 저수지의 개수ㆍ보수 등 일부 농업생산기반 개량사업에 대하여 시행계획 공고 등의 절차를 거치지 않도록 개정한 바, 이는 기존 농업생산기반시설을 단지 보수ㆍ개량하는 수준에 그치는 사업에 대해서도 의견수렴 등의 절차를 거치도록 하는 것이 오히려 사업지연 및 행정력 낭비만 초래된다는 점을 고려해, 저수지의 개수ㆍ보수 등 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업의 경우 시행절차를 간소화하기 위해 의견수렴 및 동의 절차를 생략할 수 있도록 한 것으로 이러한 입법 취지에 비춰 볼 때, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 농업생산기반 개량사업의 경우에는 「농어촌정비법」 제9조제3항에 따른 시행계획 공고, 토지등 소유자의 열람 및 동의 절차를 모두 거치지 않아도 된다고 봐야 한다"고 짚었다.
한편, ① 「농어촌정비법」 제9조제3항에서는 시행계획을 공고해야 하는 대상을 농업생산기반 정비사업으로 규정하면서 그 농업생산기반 정비사업에서 괄호를 둬 저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업은 제외하도록 규정하고 있고, ② 같은 법 제9조제6항 단서에서 농업생산기반시설의 개수ㆍ보수사업에 대해서는 관할 광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 `시ㆍ도지사`)에게 승인을 신청해야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행규칙 제4조에서는 농업생산기반 정비사업 시행계획 승인 시 신청서류 중 하나로「농어촌정비법」 `제9조제3항에 따른 토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류`(제2호)를 규정하고 있는바, 위 규정들을 종합적으로 살펴보면, `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`을 시행하려는 경우에는 시행계획 공고 절차만을 생략할 수 있다고 봐야 하고, 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의는 받아야 한다고 보는 의견에 대해서도 법제처는 "그러나, 「농어촌정비법」 제9조제3항은 농업생산기반 정비사업 시행계획 공고가 있음을 전제로, 그 시행계획을 토지등 소유자에게 열람하도록 한 후 토지등 소유자의 동의를 받도록 한 규정으로서, 시행계획 공고와 토지등 소유자의 열람 및 동의는 선행 절차가 이뤄지는 것을 전제로 그 다음에 이어지는 절차를 순차적으로 규정한 것으로서, `저수지의 개수ㆍ보수 등 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산기반 개량사업`의 경우 시행계획 공고 절차만 생략하고, 토지등 소유자의 열람 및 동의절차는 거쳐야 하는 것으로 분리해 보기는 어렵다"고 지적했다.
또한 "「농어촌정비법 시행규칙」 제4조에서 `토지등 소유자의 동의를 증명할 수 있는 서류`를 시행계획 승인 신청 시 첨부하도록 규정한 것은 「농어촌정비법」 제9조제6항 본문에 따라 농림축산식품부장관에게 승인을 신청해야 하는 농업생산기반 정비사업에 대해 적용되는 규정이지, 같은 항 단서에 따라 시ㆍ도지사에게 승인을 신청해야 하는 같은 법 제2조제5호나목의 농업생산기반 개량사업에 대해 적용되는 규정은 아니라는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다"고 언급했다.
따라서 법제처는 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「농어촌정비법 시행규칙」 제2조제1항 각 호에 해당하는 저수지의 개수ㆍ보수 등 농업생산기반 개량사업으로서 토지의 매수나 수용을 수반하지 않는 사업을 시행하기 위해서는 토지등 소유자 3분의 2 이상의 동의를 받지 않아도 된다고 못 박았다.
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