지난 4월 장제원 의원 등 10인은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 일부 개정안을 통해 제65조(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 준용) 제1항 단서를 삭제하고, 같은 조 제2항부터 제4항까지를 각각 제3항부터 제5항까지로 하며, 같은 조에 제2항을 신설, 제1항에도 불구하고 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있고, 이 경우 세입자에 대한 손실보상의 인정은 사업시행인가 고시일을 기준으로 한다는 법률 개정안을 제안하였다.
다시 말하면 개정안은 「주택임대차보호법」 등을 고려할 시 손실보상의 범위를 확대하여 사업시행자의 부담을 가중시켰다 할 수 있는 바, 도시정비법에서 정하는 사항을 검토함으로써 개정안의 문제점을 짚어보고자 한다. 도시정비법 제81조(건축물 등의 사용ㆍ수익의 중지 및 철거 등) 제1항에 의하면 종전의 토지 및 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제78조(관리처분계획의 공람 및 인가 절차 등) 제4항에 관리처분인가의 고시가 있은 때에는 제86조(이전고시 등)에 따른 이전고시가 있는 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없다고 규정되어 있다.
따라서 사업시행자는 관리처분인가의 고시가 있는 경우 건물명도 등을 청구할 수 있으나, 재개발사업 등에 있어 손실보상이 논란이 될 수 있다. 하지만 이도 관련법령을 검토할 경우, 도시정비사업의 시행에 따른 영업손실의 보상기준일을 정비구역의 지정을 위한 주민 공람공고일로 하고 있고, 주거이전비의 보상은 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 하고 있는 바, 손실보상의 기준일은 정비구역의 지정을 위한 주민 공람공고일이라 할 수 있다(법 제65조 등).
그런데 개정안은 세입자에 대한 손실보상의 인정일은 사업시행인가 고시일을 기준으로 하도록 변경되어, 정비구역지정 공람공고일 이후 해당 정비구역에 거주하게 되는 세입자에게도 적절한 보상이 이루어지게 함으로써 세입자 보호를 보다 강화하려는 것임을 알 수 있다. 하지만 몇 가지 측면에서 손실보상 범위의 확대는 문제가 있다.
하나는 사업시행자가 과도한 부담을 납부하게 된다는 것이다. 사업시행자는 정비기본계획의 수립단계부터 정비계획용적률의 상향적용에 따라 정비기반시설부지를 기부채납하고 심지어 사업 진행 과정에서 발생하는 모든 사항에 대해 원인자부담이라는 원칙을 적용받아 발생하는 제비용을 부담하는 것이 일반적인 관례이다. 더군다나 소형주택이나 임대주택까지 기부채납 하는 상황에서 거의 모든 세입자들이 적용받을 수 있는 사업시행인가 고시일을 기준으로 세입자 보상을 하라는 것은 사업시행자에게 과도한 부담을 지우고 있다는 것이다.
또 하나는 적용 대상이 너무 광범위하다는 것이다. 사업시행자는 사업시행인가 고시를 받게 되면 고시가 있는 날부터 120일 이내에 조합원 분양을 하고, 분양기간은 최대 80일의 범위 내에서 분양신청을 받게 된다. 그리고 감정평가 등의 기간을 고려해서 6개월 정도의 기간이 소요된다고 가정할 경우, 세입자에 대한 손실보상을 사업시행계획인가 고시일로 적용하면 거의 대부분의 세입자가 손실보상을 받게 된다 할 수 있다.
따라서 개정안에서 세입자에 대한 손실보상 기준일로 사업시행인가 고시일을 적용하는 것은 세입자를 보호한다는 미명하에 사업시행자에게 과도한 부담을 지우고 있다 할 수 있는 바, 개정안은 폐기 또는 수정되어야 한다고 보여진다. 만약 폐기하지 않고 수정한다면, 정비구역의 지정을 위한 주민 공람ㆍ공고일은 추상적일 수 있고 손실보상기간까지는 너무 많은 시간이 소요되어 오히려 세입자에게 불리 또는 악용하여 적용될 수도 있으므로 적용 기준일을 변경하는 것도 좋은 방안이다.
일반적으로 도시정비사업은 조합의 설립으로 본궤도에 들어선다 할 수 있다. 조합설립인가 일을 기준으로 세입자에 대한 주민공람을 실시하는 것도 방편이 될 수 있다. 하지만 사업시행자가 조합 정관을 통해 세입자에 대한 관리에 들어갈 수 있으므로 법에서 획일적으로 규정하는 것이 타당하다. 그리고 세입자에 대한 손실보상 금액은 사업시행자와 공공이 분담하는 것이 타당하다.
또한 공공(정부 포함)은 공공임대주택을 민간의 시장실패에 따른 후속 조치로 생각하지 말고 도시정비법에 따른 순환정비방식의 적용이나 세입자들이 임대주택 등의 시설에 임시로 거주할 수 있도록 사전에 공공임대주택을 확보하여야 한다고 본다. 그런데도 공공은 공공이 공급하는 주택에 대한 공공성을 도외시하고 이익을 추구하는 경향을 보여줌으로써 주택시장의 왜곡을 초래하고 무분별한 정비사업지를 양산해 내고 있다 할 것이다. 더군다나 도시재생 뉴딜사업 등을 통해 주택 공급을 주도하려는 것은 민간주택과의 괴리를 더욱 크게 할 뿐이다.
이에 공공은 민간주택의 수요를 정확하게 예측하던가 아니면 해당 지역에서 진행되는 정비사업지의 현황을 파악하여 사업지 거주자의 이주에 따른 이주대책 등을 사전에 마련하여야 한다. 그런데 공공은 주민 간의 갈등을 정비구역의 해제를 위한 기준으로만 활용하고 해당 정비사업지에서 야기되는 본질적인 문제는 도외시하는 경향을 보여주고 있는 것이 사실이다.
결론적으로 종전 토지 또는 건축물의 소유자 등은 관리처분인가의 고시가 있은 때에는 이전고시가 있는 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없다. 사업시행자는 합법적으로 토지 또는 건축물을 확보할 수 있다 하나 세입자들은 자신들의 주거지를 떠나 이주를 할 수밖에 없는 상황이다. 이에 대한 보상을 하는 것은 정당화될 수 있다. 하지만 개정안처럼 사업시행인가의 고시일을 기준으로 하여 손실보상을 하는 것은 그 범위가 너무 방대하여 사업시행자가 과도한 부담을 지우고, 현행을 유지할 경우는 적용받는 세입자 등이 너무 제한된다. 사업이 본격적으로 진행되는 시작 시점을 손실보상의 기준일로 하는 것도 적극 검토해야 한다.
지난 4월 장제원 의원 등 10인은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」 일부 개정안을 통해 제65조(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 준용) 제1항 단서를 삭제하고, 같은 조 제2항부터 제4항까지를 각각 제3항부터 제5항까지로 하며, 같은 조에 제2항을 신설, 제1항에도 불구하고 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있고, 이 경우 세입자에 대한 손실보상의 인정은 사업시행인가 고시일을 기준으로 한다는 법률 개정안을 제안하였다.
다시 말하면 개정안은 「주택임대차보호법」 등을 고려할 시 손실보상의 범위를 확대하여 사업시행자의 부담을 가중시켰다 할 수 있는 바, 도시정비법에서 정하는 사항을 검토함으로써 개정안의 문제점을 짚어보고자 한다. 도시정비법 제81조(건축물 등의 사용ㆍ수익의 중지 및 철거 등) 제1항에 의하면 종전의 토지 및 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제78조(관리처분계획의 공람 및 인가 절차 등) 제4항에 관리처분인가의 고시가 있은 때에는 제86조(이전고시 등)에 따른 이전고시가 있는 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없다고 규정되어 있다.
따라서 사업시행자는 관리처분인가의 고시가 있는 경우 건물명도 등을 청구할 수 있으나, 재개발사업 등에 있어 손실보상이 논란이 될 수 있다. 하지만 이도 관련법령을 검토할 경우, 도시정비사업의 시행에 따른 영업손실의 보상기준일을 정비구역의 지정을 위한 주민 공람공고일로 하고 있고, 주거이전비의 보상은 공람공고일 현재 해당 정비구역에 거주하고 있는 세입자를 대상으로 하고 있는 바, 손실보상의 기준일은 정비구역의 지정을 위한 주민 공람공고일이라 할 수 있다(법 제65조 등).
그런데 개정안은 세입자에 대한 손실보상의 인정일은 사업시행인가 고시일을 기준으로 하도록 변경되어, 정비구역지정 공람공고일 이후 해당 정비구역에 거주하게 되는 세입자에게도 적절한 보상이 이루어지게 함으로써 세입자 보호를 보다 강화하려는 것임을 알 수 있다. 하지만 몇 가지 측면에서 손실보상 범위의 확대는 문제가 있다.
하나는 사업시행자가 과도한 부담을 납부하게 된다는 것이다. 사업시행자는 정비기본계획의 수립단계부터 정비계획용적률의 상향적용에 따라 정비기반시설부지를 기부채납하고 심지어 사업 진행 과정에서 발생하는 모든 사항에 대해 원인자부담이라는 원칙을 적용받아 발생하는 제비용을 부담하는 것이 일반적인 관례이다. 더군다나 소형주택이나 임대주택까지 기부채납 하는 상황에서 거의 모든 세입자들이 적용받을 수 있는 사업시행인가 고시일을 기준으로 세입자 보상을 하라는 것은 사업시행자에게 과도한 부담을 지우고 있다는 것이다.
또 하나는 적용 대상이 너무 광범위하다는 것이다. 사업시행자는 사업시행인가 고시를 받게 되면 고시가 있는 날부터 120일 이내에 조합원 분양을 하고, 분양기간은 최대 80일의 범위 내에서 분양신청을 받게 된다. 그리고 감정평가 등의 기간을 고려해서 6개월 정도의 기간이 소요된다고 가정할 경우, 세입자에 대한 손실보상을 사업시행계획인가 고시일로 적용하면 거의 대부분의 세입자가 손실보상을 받게 된다 할 수 있다.
따라서 개정안에서 세입자에 대한 손실보상 기준일로 사업시행인가 고시일을 적용하는 것은 세입자를 보호한다는 미명하에 사업시행자에게 과도한 부담을 지우고 있다 할 수 있는 바, 개정안은 폐기 또는 수정되어야 한다고 보여진다. 만약 폐기하지 않고 수정한다면, 정비구역의 지정을 위한 주민 공람ㆍ공고일은 추상적일 수 있고 손실보상기간까지는 너무 많은 시간이 소요되어 오히려 세입자에게 불리 또는 악용하여 적용될 수도 있으므로 적용 기준일을 변경하는 것도 좋은 방안이다.
일반적으로 도시정비사업은 조합의 설립으로 본궤도에 들어선다 할 수 있다. 조합설립인가 일을 기준으로 세입자에 대한 주민공람을 실시하는 것도 방편이 될 수 있다. 하지만 사업시행자가 조합 정관을 통해 세입자에 대한 관리에 들어갈 수 있으므로 법에서 획일적으로 규정하는 것이 타당하다. 그리고 세입자에 대한 손실보상 금액은 사업시행자와 공공이 분담하는 것이 타당하다.
또한 공공(정부 포함)은 공공임대주택을 민간의 시장실패에 따른 후속 조치로 생각하지 말고 도시정비법에 따른 순환정비방식의 적용이나 세입자들이 임대주택 등의 시설에 임시로 거주할 수 있도록 사전에 공공임대주택을 확보하여야 한다고 본다. 그런데도 공공은 공공이 공급하는 주택에 대한 공공성을 도외시하고 이익을 추구하는 경향을 보여줌으로써 주택시장의 왜곡을 초래하고 무분별한 정비사업지를 양산해 내고 있다 할 것이다. 더군다나 도시재생 뉴딜사업 등을 통해 주택 공급을 주도하려는 것은 민간주택과의 괴리를 더욱 크게 할 뿐이다.
이에 공공은 민간주택의 수요를 정확하게 예측하던가 아니면 해당 지역에서 진행되는 정비사업지의 현황을 파악하여 사업지 거주자의 이주에 따른 이주대책 등을 사전에 마련하여야 한다. 그런데 공공은 주민 간의 갈등을 정비구역의 해제를 위한 기준으로만 활용하고 해당 정비사업지에서 야기되는 본질적인 문제는 도외시하는 경향을 보여주고 있는 것이 사실이다.
결론적으로 종전 토지 또는 건축물의 소유자 등은 관리처분인가의 고시가 있은 때에는 이전고시가 있는 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없다. 사업시행자는 합법적으로 토지 또는 건축물을 확보할 수 있다 하나 세입자들은 자신들의 주거지를 떠나 이주를 할 수밖에 없는 상황이다. 이에 대한 보상을 하는 것은 정당화될 수 있다. 하지만 개정안처럼 사업시행인가의 고시일을 기준으로 하여 손실보상을 하는 것은 그 범위가 너무 방대하여 사업시행자가 과도한 부담을 지우고, 현행을 유지할 경우는 적용받는 세입자 등이 너무 제한된다. 사업이 본격적으로 진행되는 시작 시점을 손실보상의 기준일로 하는 것도 적극 검토해야 한다.
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