현행 「도시 및 주거환경정비법」 제72조제4항에서는 재분양신청 규정을 두면서 사업시행인가의 변경으로 세대수 또는 주택 규모가 달라지는 경우 기존 분양신청자를 대상으로 재분양신청 기회를 부여할 수 있다고 규정하고 있다. 동조 제5항에서는 기존에 분양신청을 하지 않거나 아니면 분양신청을 했다가 분양신청 기간 내 철회해서 청산자가 된 자들에게 정관 등으로 정하거나 총회 결의를 거친 경우 분양신청 기회를 다시 부여할 수 있다고 돼 있는바, 동조 제5항 즉 기존에 청산자들에게 재분양신청 기회를 부여하기 위해서 동조 제4항 상 사업시행계획 변경이 필수적 선행 요건인지 해석상 문제가 된다.
2. 해석
가. 이 사건 조항들은 제4항의 경우 `종전에 분양신청을 해 조합원 지위를 유지하고 있는 토지등소유자`만을 대상으로 규율하는 것이고, 제5항의 경우 `현금청산자`를 대상으로 규율하는 것으로 해석해야 한다. 제4항은 사업시행인가의 변경을 명문으로 규정하면서 ``~경우`로 표현되고 추가적인 요건은 없으며 제1항부터 제3항까지의 규정을 `~에 따라`로 규정하면서 재분양절차를 시행할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 대응해 제5항은 정관 등으로 정하고 있거나 총회의 의결을 거칠 것을 명문으로 규정하면서 `~경우`로 표현되고 추가적인 요건은 없으며 제4항의 규정을 `~에 따라`로 규정하면서 재분양절차를 시행할 수 있다고 규정하고 있다. 이를 통해 `~경우`로 표현되는 것은 재분양절차를 시행할 실체적 요건을 말하는 것이고 `~에 따라`로 표현되는 것은 재분양절차를 시행할 절차적 요건을 말하는 것임을 알 수 있다.
나. 만약 입법권자가 제5항에서 추가적인 실체적 요건을 규정할 의도였다면 `~에 따라`로 표현하는 것이 아니라 `~경우`에 사업시행계획의 변경으로 세대수 등이 달라졌다는 부분을 추가했을 것이고 이는 정관 등으로 정한다는 규정과 병렬적으로 삽입할 수 있으므로 입법기술상 불가능한 것도 아니다. 따라서 제5항의 `제4항에 따라`의 해석론은 현금청산자에 대한 재분양신청의 절차적 요건을 규정한 것이고 여기에 실체적 요건인 사업시행계획의 변경 부분이 포함된다고 해석할 것은 아니다.
다. 조합원은 도시정비사업에 이해관계를 가지고 완전히 사업이 마무리될 때까지 계속적으로 관여하는 지위에 있지만, 현금청산자는 이미 사업에서 탈퇴해 사업의 이해관계를 공유하지 않는 지위에 있다. 이러한 관점에서 이 사건 조항들을 해석하는데 재분양절차를 진행하기 위해 사업시행계획의 변경이 조합원에게 실체적 요건이 된다고 해 반드시 현금청산자에게도 실체적 요건이 돼야 한다고 할 수 없다. 재분양절차가 갖는 의미가 조합원과 현금청산자에게 각기 다르게 작용하기 때문이다.
라. 조합원은 조합원 분담금이 변동이 생기고 사업기간이 길어지는 등의 사유로 재분양절차를 유인할 동기는 가장 대표적인 것이 사업시행계획의 변경이므로 이를 실체적 요건으로 규정하는 것이 일견 타당하지만, 현금청산자에게는 사업시행계획 변경 이외에도 재분양절차를 부여할 동기는 다양하다. 즉, 현금청산자가 많은 정비구역은 사업시행자가 지출해야 할 보상비가 많아 사업 진행에 부담이 되고 이주과정에서 협조하지 않으면 사업이 지연돼 금융비용이 증가하는 등 지출이 늘어나고 분쟁을 겪을 가능성이 상대적으로 조합원보다 높다고 할 것이므로 사업시행자 입장에서는 지출을 최소화하고 분쟁을 사전에 억제해 사업속도의 진전을 위해 현금청산자들을 다시 조합원으로 끌어들일 유인이 다양하게 존재하는 것이다. 따라서 이는 반드시 사업시행계획의 변경을 전제해야만 재분양절차를 진행할 수 있다고 볼 수 없으며 오히려 이렇게 해석한다면 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것이어서 허용될 수 없다.
3. 결어
이렇듯 해당 사건 조항들은 체계적으로 해석하더라도 조합원과 현금청산자의 지위가 본질적으로 다르다는 점, 실제로 현금청산자에 대한 재분양절차는 사업시행계획 변경 여부와 무관하게 도시정비사업의 진행상 얼마든지 사업시행자의 전략적 판단으로 이뤄지고 있다는 점, 이 사건 조항 특히 제5항의 경우 그러한 실무례를 그대로 반영해 입법적 불비를 보완하기 위한 것이라는 점 등을 종합하면 기존 청산자에 대한 재분양신청 기회 부여 시 사업시행계획 변경은 선행 필수 요건이라 아니라고 할 것이다.
1. 문제의 소재
현행 「도시 및 주거환경정비법」 제72조제4항에서는 재분양신청 규정을 두면서 사업시행인가의 변경으로 세대수 또는 주택 규모가 달라지는 경우 기존 분양신청자를 대상으로 재분양신청 기회를 부여할 수 있다고 규정하고 있다. 동조 제5항에서는 기존에 분양신청을 하지 않거나 아니면 분양신청을 했다가 분양신청 기간 내 철회해서 청산자가 된 자들에게 정관 등으로 정하거나 총회 결의를 거친 경우 분양신청 기회를 다시 부여할 수 있다고 돼 있는바, 동조 제5항 즉 기존에 청산자들에게 재분양신청 기회를 부여하기 위해서 동조 제4항 상 사업시행계획 변경이 필수적 선행 요건인지 해석상 문제가 된다.
2. 해석
가. 이 사건 조항들은 제4항의 경우 `종전에 분양신청을 해 조합원 지위를 유지하고 있는 토지등소유자`만을 대상으로 규율하는 것이고, 제5항의 경우 `현금청산자`를 대상으로 규율하는 것으로 해석해야 한다. 제4항은 사업시행인가의 변경을 명문으로 규정하면서 ``~경우`로 표현되고 추가적인 요건은 없으며 제1항부터 제3항까지의 규정을 `~에 따라`로 규정하면서 재분양절차를 시행할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 대응해 제5항은 정관 등으로 정하고 있거나 총회의 의결을 거칠 것을 명문으로 규정하면서 `~경우`로 표현되고 추가적인 요건은 없으며 제4항의 규정을 `~에 따라`로 규정하면서 재분양절차를 시행할 수 있다고 규정하고 있다. 이를 통해 `~경우`로 표현되는 것은 재분양절차를 시행할 실체적 요건을 말하는 것이고 `~에 따라`로 표현되는 것은 재분양절차를 시행할 절차적 요건을 말하는 것임을 알 수 있다.
나. 만약 입법권자가 제5항에서 추가적인 실체적 요건을 규정할 의도였다면 `~에 따라`로 표현하는 것이 아니라 `~경우`에 사업시행계획의 변경으로 세대수 등이 달라졌다는 부분을 추가했을 것이고 이는 정관 등으로 정한다는 규정과 병렬적으로 삽입할 수 있으므로 입법기술상 불가능한 것도 아니다. 따라서 제5항의 `제4항에 따라`의 해석론은 현금청산자에 대한 재분양신청의 절차적 요건을 규정한 것이고 여기에 실체적 요건인 사업시행계획의 변경 부분이 포함된다고 해석할 것은 아니다.
다. 조합원은 도시정비사업에 이해관계를 가지고 완전히 사업이 마무리될 때까지 계속적으로 관여하는 지위에 있지만, 현금청산자는 이미 사업에서 탈퇴해 사업의 이해관계를 공유하지 않는 지위에 있다. 이러한 관점에서 이 사건 조항들을 해석하는데 재분양절차를 진행하기 위해 사업시행계획의 변경이 조합원에게 실체적 요건이 된다고 해 반드시 현금청산자에게도 실체적 요건이 돼야 한다고 할 수 없다. 재분양절차가 갖는 의미가 조합원과 현금청산자에게 각기 다르게 작용하기 때문이다.
라. 조합원은 조합원 분담금이 변동이 생기고 사업기간이 길어지는 등의 사유로 재분양절차를 유인할 동기는 가장 대표적인 것이 사업시행계획의 변경이므로 이를 실체적 요건으로 규정하는 것이 일견 타당하지만, 현금청산자에게는 사업시행계획 변경 이외에도 재분양절차를 부여할 동기는 다양하다. 즉, 현금청산자가 많은 정비구역은 사업시행자가 지출해야 할 보상비가 많아 사업 진행에 부담이 되고 이주과정에서 협조하지 않으면 사업이 지연돼 금융비용이 증가하는 등 지출이 늘어나고 분쟁을 겪을 가능성이 상대적으로 조합원보다 높다고 할 것이므로 사업시행자 입장에서는 지출을 최소화하고 분쟁을 사전에 억제해 사업속도의 진전을 위해 현금청산자들을 다시 조합원으로 끌어들일 유인이 다양하게 존재하는 것이다. 따라서 이는 반드시 사업시행계획의 변경을 전제해야만 재분양절차를 진행할 수 있다고 볼 수 없으며 오히려 이렇게 해석한다면 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것이어서 허용될 수 없다.
3. 결어
이렇듯 해당 사건 조항들은 체계적으로 해석하더라도 조합원과 현금청산자의 지위가 본질적으로 다르다는 점, 실제로 현금청산자에 대한 재분양절차는 사업시행계획 변경 여부와 무관하게 도시정비사업의 진행상 얼마든지 사업시행자의 전략적 판단으로 이뤄지고 있다는 점, 이 사건 조항 특히 제5항의 경우 그러한 실무례를 그대로 반영해 입법적 불비를 보완하기 위한 것이라는 점 등을 종합하면 기존 청산자에 대한 재분양신청 기회 부여 시 사업시행계획 변경은 선행 필수 요건이라 아니라고 할 것이다.
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